对地方人大常委会工作制度

建设的几点想法

王彬

    当前，发展社会主义民主政治最重要的一条制度途径就是从制度上进一步健全和完善作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。我国人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其基本结构和体系基本上保持不变，最大程度地体现了人民当家作主的社会主义民主原则，集中反映了人民的意志，有效地组织了国家政权，对于我国社会主义制度的构建起到了非常重要的保障作用，自身具有非常鲜明的制度优越性。但是，我国人民代表大会制度在实际运行过程中，还存在许多亟待健全和完善的地方。监督法的实施，首次从法律层面明确了各级人大常委会的监督方式和程序。笔者认为，监督法虽然既是一部规范人大常委会工作的实体法，又是一部行使监督职权的程序法，但从工作程序的角度看，人大常委会监督权的行使仅以监督法规定的程序为范是远远不够的，现有的制度尤其是程序性的制度没有扩展到人大工作的各个方面。笔者所在的人大常委会在监督法甫一实施，就对1979年以来的常委会发布的规范性文件和工作制度进行了集中清理，由于所清理的文件时间跨度大、清理时间较短，所以对部分文件中明显与现行法律冲突的规定做了修改，经过一年卓有成效的依法监督，相关的上位法的逐步出台，笔者认为有必要对常委会现有的规范性文件和工作制度进行定期、专项清理和补充完善。

    人大的制度包括人大及其常委会履行职责的工作制度，涉及机关管理和各级建设方面的组织制度等。笔者在本文中主要就常委会工作制度的建设谈几点初浅的想法。

    第一，走出地方人大常委会制度建设的思想误区，充分认识地方人大加强制度建设的重要性。人大常委会的制度建设的内容不仅仅局限为规范人大机关内部工作，制度的完善也不只是常委会主任、几个副主任的事。人大工作的严格的法律程序性，丰富的工作内涵，既宏观又微观具体的工作思路和方法，决定了人大的制度建设是一件与人大工作者、人大代表和“一府两院”的日常工作密切相关的事关根本的大事。

    地方人大是一级地方权力机关，遵循民主集中制的原则集体行使职权，要求地方人大常委会的每一个工作环节必须严谨以及团队有强大的执行力。工欲善其事，必先利其器。严谨的工作质量除了工作人员需要具备相应的素质外，更需要刚性的制度明确工作职责和程序，严谨的制度和有效的执行力是人大常委会行使职权的基础，是树立地方人大权威的最有力保障。

    第二，要处理好与上位法的关系。要认真学习宪法部门法所包含的一系列基本法律，突破对人大工作认识上的局限，准确把握人大工作制度的性质和要制定的工作制度的法律层级，对上位法已有的规定，尽量不照搬照抄，着眼于加强工作制度的可操作性、监督程序的具体环节制度化，避免只对法律赋予地方人大的职责和权力进行较为简单的图解或略作具体化规定，根据地方人大的办事程序做实施细则性的规定，使制度具有稳定性、连续性和极大的权威性。

    第三，要处理好借鉴与突出自有工作特色的关系。作为地方人大常委会，在制定制度时，无论是从横向还是纵向，必定有大量可供借鉴的同类制度。他山之石，固然可以攻玉，但不能因此产生依赖思想，避免拿来主义。同时要考虑地区的差异性。作为一级地方人大常委会，理应通过制度建设，静心总结反思监督工作的得与失，把长期实践中成功的、行之有效的经验和做法用制度相对固定下来，形成规范的工作程序，充分体现本地权力机关的意志和智慧，反映本地民主法治的进程与现状。

    第四，要根据工作程序的逻辑关系科学地整合制度。影响制度质量的原因有观念、程序、技术等诸多方面因素。笔者所在的人大常委会经过两年多的努力，初步形成了大调研的格局。在制度建设中要发挥调研的强大功能，加强调研信息互动，凝聚共识，不必强求一事一制度。通过考量办事程序的逻辑关系，制定制度的不同程序（如事关常委会工作机构的工作制度可由主任会议通过，而涉及常委会与“一府两院”监督与被监督互动的制度则由常委会会议通过为宜），科学统筹和规划，从在现有体制下尽可能地增强人大常委会的监督实效出发，对办事程序进行整合，最大限度地发挥出制度的效果。

    建立完备的制度体系，既涉及理论研究，更事关实践探索；既要相对稳定，又要不断地总结实践经验加以完善，必定要长期不懈的努力。笔者相信，制度每进步一小步，民主法治就是前进了一大步。

                                    （作者系东西湖区人大常委会办公室调研科科长）