东西湖区退地农工就业问题的调查与思考
李红敬
上世纪九十年代以来，东西湖区城市化速度不断加快，经济社会发展成效显著，人民生活水平大幅提高，但要认真解决的退地农工的就业难题。截至2007年底，全区共有16周岁以上退地农业劳动力11327人，其中，就业安置和自主就业的9110人。为深入了解退地农工的基本情况，发现退地农工向“非农”转移的主要障碍，探索在城市化过程中解决失地农工就业的新路径，笔者深入各街道（办事处、园区）进行了专题调研。
一、退地农工就业和社会保障工作的做法
东西湖区坚持把民本意识贯穿于退地安置工作全过程，做到安民、富区两不误。
1、健全社会保障体系，编织“保障网”。一是大力推行养老保险，解除农工后顾之忧。政府筹集资金将7.9万农工纳入了社会养老保险系统，使非农退休农工人均月增加养老金400元，农业退休农工人均月增加260元。二是建立基本完善的低保制度，解决贫困农工生活难题。对于收入水平低于最低保障线的贫困农工，由政府进行补贴，保障贫困农工的正常生活。2002年—2006年，东西湖区累计发放保障金达1538.8万元，基本做到了“应保尽保”。三是加强医疗保障力度，解决农工看病难题。在积极争取上级政策支持的基础上，为14万多农村居民办理农村新型合作医疗，并在街道（办事处、园区）大力推行统筹医疗制度，让农工大病不发愁、小病有保障。
2、建设现代化的职介服务中心，疏通就业通道。信息不对称是影响退地农工就业的一个重要因素。东西湖区按照“现代化、科学化、规范化”的要求，投资200多万元建起一个功能齐全的职业介绍服务中心，对辖区退地农工造册登记，广泛收集区内外企业用工信息，定期召开劳务交流会，大力推进就业再就业工程。该服务中心2007年成功推荐4332人次就业。
3、开展多层次的职业技能培训，增加就业竞争力。两年来，全区共有19193人次参加就业培训，其中再就业培训6131人、创业培训450人，在岗培训1270人、农业劳动力转移培训3488人，共有4200余人通过了职业技能鉴定。据调查，这些获得职业技能资格的从业人员年均收入比未经过培训的人员高出4500余元。
二、当前退地农工就业存在的问题
1、退地农工就业渠道不多、就业不稳。东西湖区退地农工主要的就业方式是自谋职业、招工安置和外出务工。当前这三种方式都面临困境。“自谋职业”的农工大多开店经商或从事个体经营，但是具有这种自谋职业勇气的退地农工数量较少，而且受到技能与资金的制约，因而这部分人占退地农工整体比例很小。“招工安置”主要是按照“谁用地谁安置”的原则，就地安置。退地农工基本上没有选择的余地，不论企业提供的岗位适不适合、满不满意，他们都得接受，如果企业提供的岗位与农工实际技能脱节，这些农工将再次面临失业的危险。同时，部分企业虽然迫于政策压力暂时安置了退地农工，但很多都利用市场淘汰的方式，迫使部分退地农工自动离岗。“外出务工”受季节或市场需求等因素的影响较大，这部分农工的就业不充分，也很不稳定，甚至“朝不保夕”，导致外出务工的农工不断回流。
2、退地农工就业期望高、安置难度大。农业劳动力整体素质不高，退地农工不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出，就业难度越来越大。一些园区的企业招不到想要的员工，而另一方面又存在大量的无业人员。有些公司愿意在当地招工，由于退地农工大多文化水平较低且缺乏技能，不能适应工作需求；部分人“高不成低不就”，忍受不了企业的纪律约束，所以企业不得不招收一些流动性较大的外来务工人员。
3、退地农工就业地域小、择业范围窄。2006年东西湖区各类外出务工人员中，流入市内的占18.4%，流入省外的仅占2.7%。可以推断，外出务工的退地农工比例肯定要小得多。大量退地农工局限在东西湖区域之内，适合农工的岗位与退地农工实际需求的缺口越来越大，退地农工充分就业非常困难。
4、退地农工生活水平比退地前有所降低。虽然在征地过程中各街道（办事处、园区）基本上都能按照中央的政策法规进行补偿，但与当地的农工人均年纯收入相比，退地农工的收入有下降的趋势。如，在国家级食品加工区的建设过程中，当地部门按照国家的政策规定将征地补偿费足额发放到了农工手中，但这笔农工赖以生存的“养命钱”，与当地农工人均4895元的年收入相比，明显偏低。退出土地前，农工家庭的食品消费基本上能够自给自足，退出土地后大多要从市场购买，再加上今年生活必需品又持续涨价，失地农工的生活开支大幅提升，生活水平与退地之前相比出现下滑趋势。
三、影响退地农工就业的因素分析
1、远城区吸纳能力有限。远城区吸纳劳动力的能力有限，局限于一个特定区域进行就业安置的方式，不可能从根本上解决问题。当前东西湖区劳动力市场上主要包括四类人员：下岗职工、外来务工人员、失地农工、富余农工。据测算，2007—2010年东西湖区内可提供2万个就业岗位，在区内就业的新成长劳动力大约在1.5—2万人之间。但是，随着劳动用工市场化和城市化进程的加快，这四类人员的数量也将迅速增加，人数将超出东西湖区“自我消化”的承受力度，退地农工面临的竞争压力也会更大。
2、法定安置途径存在缺陷。现行《土地法实施条例》规定主要通过三种途径实施对被征用土地农工的安置：用地单位的就业安置、农村集体经济组织的就业安置和发放安置补助费给失地农工自谋职业的货币安置。“以土地换就业”是由用地单位一方负责吸纳退地农工就业。农工选择余地小，加上劳动用工制度的市场化，以土地换就业的农工往往会由于年龄偏大或缺乏技能，随时都会下岗和失业。办事处负责的安置方式是把退地款付给当地办事处，让其负责安置退地农工。由于大量国有企业已经改制、解体或重组，这种安置的办法基本上行不通。对退地农工采取货币化安置，只能解决他们的近忧，却难以化解远虑，而且一次性货币补偿金直接发到退地农工手中，往往很快就被用之殆尽。
3、失地农工培训愿望不强。一些街道积极组织退地农工培训，以促进就业，课程计划排出、培训通知下发后，主动报名的人却不多，使培训计划不能正常实施。有的退地农工认为自己没多少文化、年龄又大、怕学不好；更多人则担心培训不管用，不能满足就业市场需求，怕浪费时间不愿学。
四、解决退地农工就业问题的对策和建议
退地农工的就业问题源于现行征地制度的缺陷、社会保障发展滞后以及退地农工自身就业技能缺乏和择业观念落后。征地制度、社会保障建设是宏观政策问题，在一定时期内不可能得到解决，但在提供就业服务、提高农工生活保障、提高农工就业技能等方面还能够有更大作为。笔者认为，在劳动用工制度市场化的情况下，要消除影响退地农工就业的不利因素，就要从整体上进行宏观指导，改革不适应就业安置工作的政策措施，让农工在流动中寻找机会；同时，要适当提高农工的社会保障水平，探索失地农工就业、增收的新路子，才能减轻退地农工就业问题给城市化带来的阻力，才能轻装上阵，推动城市化的快速发展。
1、消除政策差别，建立城乡一体化的劳动力市场体系。东西湖农工处于“非农非工”的尴尬地位，身份差别成为影响农工向外流动的一大障碍，只有让退地农工享受到与中心城区居民同等优惠的待遇，消除城乡差别对待的政策壁垒，促进农工合理流动，才能有效地解决就业难题。一是要建立城乡一体化劳动力市场，把退地农工纳入全市统一的就业体系，使其与中心城区居民一样平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。二是要改革相关的配套措施，使退地农工不仅在接受职业培训、就业援助等方面享受到应有的政策待遇，而且也平等地享有城市教育、公共卫生、社会保障等政策，加快农业劳动力向非农转移的步伐。三是建立全市统一的退地农工档案，定期组织适龄退地农工到劳务市场进行劳务交流，或及时掌握用工需求，引导企业优先录用退地农工。
2、从政策上给予支持，鼓励农工自主创业或自谋职业。一是扩大自主创业优惠政策的覆盖面。建议从实际出发，将自主创业的扶持对象放宽到退地农工，让这个群体能够平等地享受城市创业优惠政策。二是放宽自主创业的准入门槛。除法律法规另有规定外，适当降低最低注册资本限制，鼓励退地农工创办小型私营企业或从事个体经营；对于合法经营的农村流动性小商小贩，以及农工进城销售自产农副产品等流动商贩给予与中心城区居民同等政策待遇。三是进一步加大创业补贴，扶持退地农工自主创业。对愿意自谋职业或自主创业的退地农工，给予一定的创业补贴。四是对退地农工自主创业提供贷款支持。2006年，武汉市出台的《关于进一步做好就业再就业工作的通知》规定，尚没有考虑退地农工创业问题。可参照通知中的做法，将退地农工纳入政策之内，适当放宽小额贷款的限制，鼓励和支持退地农工自主创业或自谋职业。
3、从资金上给予扶持，逐步提高远城区社会保障标准。为适应城市化的发展需要，要消除社会保障上的政策差异，在财力上给予更大扶持，逐步提高农工的社会保障标准，切实提高农工生活水平。
4、加强文化教育与技能培训，转变退地农工的就业观念，提高其自身的就业能力。一是从整体上对教育培训进行科学引导。建立全市统一的就业培训体系，使就业培训与全市的市场需求进行衔接，让退地农工学得一门通用技能，能够凭借一技之长走遍“江城”，找到适合自己的工作岗位。二是有针对性、多层次地开展技能培训。在深入调查了解全市企业人才需求状况基础上，根据退地农工的年龄、文化水平、性别、求职意愿等不同特点，制定统一的培训方案，确定更加科学的培训内容，提高劳动力供求的匹配度，增强退地农工的市场竞争力。同时，开展宣传教育，营造关心农工、关爱农工的社会氛围，帮助退地农工树立自强、自立意识，增强就业信心，转变择业观念，积极参与市场竞争。
5、建立土地补偿长效机制，确保退地农工永久受益。要保障退地农工长久受益，就要突破现有的安置思路，寻求新的解决办法。如，可以在大规模退地开发的情况下或在一些经济发展快、基础好的开发区，试行“开发式补偿”的方式，在充分尊重退地农工的意愿前提下，把土地补偿金作为办事处或大队生产建设资金，让退地农工参与监督管理，从事开发性建设，把“死”钱盘“活”，让“小”钱变“大”，保障土地出让金不断增值，让退地农工长久得实惠。如，建设标准工业厂房、商铺或便民市场等经营性设施，统一对外招租，按土地出让金所占比例给农工“分红”，把土地出让金变为不动产，依靠不动产收益安民富民。
（作者为区八届人大代表、中共东西湖区委宣传部副部长）