关于完善行政执法责任制度的思考
张承松
一、完善执法责任制度是法规的要求和现实的需要
《武汉市执法责任制工作条例》第二条：执法责任制是指“依法确定执法主体资格，明确执法职责，规范执法行为，追究违法执法责任，加强执法监督的制度。”就是说，执法责任制是上述5方面制度组成的制度体系。完善执法责任制的各项制度是深化执法责任制的基础。
从现实情况看，执法责任制还存在诸多问题和薄弱环节，亟待完善。从执法主体执法人员看,职权主体职责不清问题并未完全解决，授权主体和委托执法混淆，上下级机关之间职权不清，存在“多头执法、重复执法、交叉执法”问题。行政执法人员资格取得和确定缺乏统一明确的规范。现有少数执法人员文化水平低，笔录做不好，辞不达意，错别字多。从执法行为看，缺少诸多环节的制度，尤其是执法程序，“重实体轻程序”的思想在有些行政执法机关成为痼疾。一些部门有多项行政职权，却没有相应的程序，有的把执法程序等同于行政处罚程序,许多行为随意性大，如行政检查，无程序，缺记录、少证据、未立卷归档较为普遍。与司法文书比较，行政执法文书目前存在更多问题。笔录不全不清，告知权利不够、引用法律条款不明、程序不全、送达不到位等。消极作为、不作为不同程度存在。许多上位法生效多时，下面并未执行,一个原因是没有制定实施办法。很多规范性文件已经颁布实施，而承诺的公示却不到位。依据《武汉市政府信息公开暂行规定》，政府各部门应在各自网站上公布有关信息，但许多部门并没有在网上登载，从而引发了行政复议。许多政务网资料陈旧，不仅新的东西没有登载，有些过时的法规仍列其中。从执法职责看,上下级间、职责缺位与交叉并存,岗位职责不清不细。从执法监督看，违法执法责任追究偏软、偏弱，执法备案落实不好。
二、需要完善的若干执法责任制度
1、执法主体、执法人员资格方面。行政主体包括两类：职权主体（依法产生的国家行政机关）和授权主体（法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织）。行政权责是不可分的。要严格依据法律法规确定职权、明确职责。同时要按照规定由政府向社会公示。
一是关于执法机关的职责：要研究A、要划清行政机关上下级平行部门、派出部门之间的职责。这有些涉及体制，有些我们可以研究。B、要明确授权执法单位的直接主管部门。C、要严格分清相邻机关、部门和人员之间的职责关系，防止推诿、扯皮，如2004年3月14日最高人民法院和司法部发布《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》就是一例。涉及主体、职权细化、执法责任不清问题，应该在政府领导下，由编制部门牵头办理
二是关于执法人员：A、要结合公务员法的实施，逐步统一和规范行政执法人员的授予资格的条件和程序。要采取有效措施提高现有的人员素质，包括政治、业务和文化素质。B、要科学设置执法岗位，细化所有执法岗位职责。公务员法14条：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”目前一些执法机关综合管理类人员偏多而执法人员不足，不能适应执法需要，应该适当调整。要细化执法岗位职责。某人某岗办哪些事办到什么程度可以采取哪些措施有哪些责任，都要一清二楚。
2、执法程序方面。有些程序是法定的，但是要转化为工作程序，有些程序没有法律规定，需要我们从实践中总结。要细化、严密每一项具体执法行为的每一个环节的程序。
一是公开问题。《武汉市执法责任制工作条例》规定应公示执法范围、职责、标准、条件、时限、程序、收费，行政许可法还规定公示许可的依据、数量以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本，许可的结果。还要及时公布、公示生效的规范性文件。尤其需要注意的是，《中华人民共和国政府信息公开条例》已经公布，自2008年5月1日起施行。条例体现了以公开为原则，以不公开为例外的原则，形成了许多新的制度。如第二十九条规定：“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”等等，对执法公开提出了新的更高的要求。我们应该依据信息公开条例，抓紧充实完善执法公示制度。
二是不作为、消极作为问题。应当在执法期限、内容上有明确规定。如申请、申诉、举报、控告的受理；实施行政许可、行政处罚、行政发放等明确的期限；制定和实施上位法的办法等等。还要注意，国家立法加重了不作为、消极作为的责任。如国家赔偿法修改稿7规定，“国有并由行政机关管理的公共设施，因设置或管理缺陷致人损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。”
三是执法文书问题。执法文书应具有法律性、规范性、准确性的特点。应该制定制作执法文书的规范以及标准格式。其基本要求是使用正确（行为种类）；内容齐全；程序严谨（前后秩序）；制作规范（格式、用语、文字、书写）；归档合格（依据档案法和公文管理办法的规定装订、保存、移送、查阅等）。
四是行政检查、强制、裁决、奖励等程序也要在实践中探索。运用较多的行政检查是行政管理的日常工作，也是关注的热点，普遍问题是程序不明，行为不规范，要总结、研究，可以借鉴北京市平谷区的经验。
3、实体法的适用方面。针对“自由裁量权”，要有细致的标准，目的是为了让“罪与罚相称”，以保证执法合理性的要求。
4、内部和外部监督方面。要严格执法情况报告制度，定期将执法情况向同级人大常委会、有关专门（工作）委员会、上级行政机关报告。重大行政处罚或重大行政强制措施备案制度，行政机关做出决定后应及时向本级政府和上级主管部门备案。还有规范性文件备案制度也要规范。
其他方面如执法检查制度，举报、投诉、回访、执法监督员、违法执法责任追究制度；执法考核制度、奖惩制度、执法人员行为规范、监督制约等也要细化规范。总之，各种行为的每一方面、每一步骤和每一环节都应有必须之章，做到“事事有规范、招招有章法”。
三、完善执法责任制度应当注意的问题
1、完善执法责任制度总的目标是建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”和“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制。为此要进一步深化行政管理体制和司法体制改革。制度要随着改革而完善。
2、制定和完善执法制度是法律性很强的工作。要“科学立制”，进行广泛深入地调查论证，有的要有专家论证；要“民主立制”，组织发动执法人员参与，开门征求群众意见；要“依法立制”，制定提出、起草、审议、通过、公布、实施、备案的规范。保证制度的质量。同时要保持与上级执法机关的沟通，注意制度的上下衔接。
3、制度的完备是一个动态的过程，完备制度是一项经常性工作，不能“毕其功于一役”。要从实际出发，注意对制度的评估，依据法律法规的变化和新的实践适时对执法责任制度废、改、立。
4、法制（政策法规）机构是完善执法制度的主要工作部门。要加强法制（政策法规）机构建设，建设一支高素质的专门工作队伍，特别是要配强法制机构的主要负责人。同时要加强相关资料的收集、储备。
(作者系区人大代表、区人大常委会法工委主任)