对进一步加强预算审查监督工作的思考

彭玉田

    预算是经济领域中全局性和综合性的工作，人大抓住了预算审查监督这条主线，在很大程度上就抓住了对政府工作监督的核心。当前，随着预算制度改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，预算审查监督工作中的新情况、新问题层出不穷，如何按照《监督法》和《预算法》的要求，从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，在突出预算审查监督重点的同时，增强工作的实效性，显得尤为关键。本文结合日常工作实践，试图探讨如何进一步加强预算审查监督工作。

    一、我区预算审查监督工作存在的问题

    近年来，我区人大常委会在预算审查监督工作方面进行了不少有益的探索和改进，加强了对部门预算的审查监督，普遍开展了部门预算审查监督工作。但是，预算监督仍然存在许多问题和难度，主要表现在：

    1、预算不完整。目前，政府预算没有覆盖其全部的公共收支，没有反映它的全部财政活动，政府的预算充其量只能说是预算内的政府收支预算。预算外政府收支、制度外政府收支随意性较大，缺乏应有的监督。

    2、预算准确性不高。目前向人民代表大会提交的政府预算，收支数字准确性仍然不高，细化程度不够，由于数字不够严谨，以致一些预算约束无力，年中经常调整，预算执行随意性加大。

    3、审查重点不明确。目前人大对预算的审查，只能是政府报告什么就审查什么，致使区人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛议，缺乏针对性和主动性。对超收安排、预算周转金、返还和补助、新出台政策对预算执行的影响、预算划转等内容，虽属人大的监督范围，但政府报告往往不提，使人大的审查和监督无法掌握全面情况。

    4、初审难以达到预期目的。人大常委会对预算的初审有利于人大会对预算的审查，但目前初步审查在时间上无法保障，初审内容只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等，审查的内容极为有限，一般也不涉及实质问题，难以发挥初步审查应有的作用。

    二、进一步增强预算审查监督实效的途径

    政府预算是反映政府工作的晴雨表，规定着政府活动的范围和方向，所以人大的监督，最实质性、最关键的，就是对预算及其执行情况的监督。通过监督和制约，保证政府用好财政资金，发挥最大的效益。

    （一）提高对预算监督的认识。文明社会的财政乃是法治下的财政，是“阳光财政”，这不仅是指政府的一切收入均需取之有道，严格依照法律征收，也是指政府的每一笔支出，都须公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。依法理财是依法治国的重要内容，而依法理财的重点就是从制度上确保人大能够有效地行使审查和批准详尽的预算的权力。所以，预算监督是制度建设、宪政建设、执政能力建设的组成部分，它既是一个经济范畴也是一个政治范畴，因此，必须支持和保证人大及其常委会依法行使监督权，政府及其有关部门要认真接受人大及其常委会对预算的监督，树立“依法理财”的意识。

   （二）突出重点，切忌面面俱到。原则是，依据法律法规和预算制度改革的要求，结合我区实际，坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，遵循需要与可能综合平衡的原则，重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目，在一般审查的基础上，突出重点部门、重点方面、重点项目。坚持围绕重点、主攻难点、关注热点的原则，找准切入点和着力点，使人大监督之力用在刀刃上，达到事半功倍的效果。重点是抓住预算编制中与本地经济发展和各项工作紧密联系的重要事项，认真进行审查和批准，通过对重点事项的监督和制约，使公共财政资金取之于民，用之于民。

    （三）监督的手段要有力，忌流于形式。要努力推动对预算的监督实现由程序性监督向实质性监督转变、由柔性监督向刚性监督转变、由一般性监督向有重点监督转变、由事后监督向事前事中监督的转变。因此，在预算监督中要把好审查和审议权、检查和审计权、质询和询问权，对法律已明确的人大处置手段要依法大胆行使，敢于采取罢免、撤职手段，追究违反财经法律法规的有关人员的相应责任。

    （四）加大预算监督的创新力度。目前，我区人大对预算的监督还停留在一般化的水平，笔者认为，应该进行创新，与时俱进，使对预算的监督收到实质效果。在预算送审过程中，人大常委会应明确要求有关部门提供预算的编制和执行的详细说明，使预算一目了然，让外行看得懂。在预算审查中，如认为预算安排不合法、不合理的，应当在大会审查期间提出预算草案修正案。在预算执行中，要加大人大的干预力度，尽可能压缩政府的自由裁量度。

    （五）加快人大监督权支持系统的建设。要正确处理人民代表大会与党委的关系、人民代表大会与其他国家机关的关系，党委要支持和保证人大及其常委会依法行使监督权，使人大与“一府两院”在党委的领导下，既独立负责、各司其职，又互相支持、协调一致地开展工作。要充分发挥审计的重要作用，审计部门虽属政府部门，但其有独立审计的职能，人大应支持审计部门开展工作，对审计部门提出来的问题，人大要督促抓好整改，并责成有关部门追究违法违纪人员的责任。

    （六）完善预算审查监督机制。首先，要完善信息报送的机制，解决审查者和被审查者之间存在信息不对称的状况。相关部门要按照预算法的精神，认真提供部门预算；人大常委会应逐步实现对部门预算进行全面审查，对执行情况进行监督。另外，还有大量并未列入的预算外支出也应逐步做到及时报送。要改革预算编制程序，一些重点事项应事先征求人大常委会和人大代表的意见，预算编制的时间应有保证，并强化预算的刚性约束机制，让预算编制翔实、科学、合理并能执行到位。

   （七）要对人大代表进行专题培训。预算的审查主体是人大代表，人大常委会要为代表履职创造条件。从目前情况看，“看不懂”，“只知其方向，不知其细节”，“定性而不定量”等问题，是人大代表对预算审查的难点。因此必须加强对人大代表的预算监督专业知识培训，提高代表的履职能力，发挥代表的主体作用，努力提高人大对预算监督的水平。

         (作者系区人大代表、区人大常委会财经工委主任)